Vers une politique agricole commune coopérative et multifonctionnelle (synthèse)
Solagral, mars 2002

Depuis le Conseil de Berlin de mars 1999 des objectifs dits de multifonctionnalité sont explicitement intégrés dans la politique agricole commune. Ils peuvent être regroupés en quatre catégories : protection de l’environnement (sols, eaux, air, biodiversité végétale et animale, entretien des paysages agricoles), sécurité alimentaire (qualité et sûreté de l’alimentation), développement rural (viabilité des zones rurales fragiles, notamment par le maintien de l’emploi), et bien-être animal.
Les attentes des différents publics vis-à-vis de ces objectifs sont divers. Les consommateurs mettent en avant la sécurité sanitaire des aliments. Pour le citoyen-contribuable européen, l’agriculture doit être un secteur qui maintien ou crée des emplois, protège l’environnement, participe à l’aménagement du territoire. Parce qu’il prend en charge les externalités négatives de l’agriculture, le citoyen européen souhaite que les aides soient conditionnées. Enfin, les agriculteurs attendent de la PAC qu’elle leur permette d’obtenir un revenu de leur travail, ce qui nécessite une intervention publique sur les marchés agricoles, qui sont par nature instables.

La PAC modifiée en 92 puis 99 remplit-elle les objectifs de multifonctionnalité ?
L'objectif de l'analyse est d'évaluer la performance des actuelles organisations communes de marché (OCM) au regard de ces objectifs communautaires.

Méthode d’évaluation
L’analyse porte sur cinq OCM de façon à couvrir l’ensemble des instruments regroupés dans les OCM :

les trois OCM les plus importantes en terme de transfert budgétaire, grandes cultures, viande bovine, lait et produits laitiers ;
l’OCM porc, qui est une OCM très libérale et couvrant un secteur dont les évolutions paraissent plutôt contraires aux nouveaux objectifs ;
et l’OCM viandes ovine et caprine, secteur très soutenu dont les évolutions sont particulièrement sensibles au regard de la multifonctionnalité.
La période d’analyse retenue est principalement la période allant de 1992, l’année de la plus profonde réforme de la PAC, à nos jours.

La méthode choisie consiste à étudier d’une part les impacts des soutiens sur les pratiques agricoles (choix de production, choix relatifs à la structure de l’exploitation, choix technologiques), et d’autre part les effets de ces évolutions sur les quatre catégories constitutives de la multifonctionnalité.

Résultats
La réforme de 1992 approfondie en 1999 dans les secteurs grandes cultures et viande bovine, a consisté à abaisser les prix garantis et à compenser cette réduction par des aides directes aux producteurs, fondées sur des références de production historiques. Elle a permis de limiter les incitations à produire et ce faisant de geler le niveau d’intensification des productions, mais à un niveau élevé, à l’origine de nombreuses nuisances sur l’environnement. Le découplage partiel des aides perpétue certaines distorsions dans les décisions des producteurs dont les effets "multifonctionnels" sont contrastés (tableau infra).

Synthèse des effets des soutiens des OCM sur la multifonctionnalité
Impacts sur l’évolution des pratiques Impacts sur l’environnement Impacts sur le développement rural Impacts sur la sécurité alimentaire
OCM Grandes cultures Gel du niveau élevé d’intensification Persistance de nuisances (sols, eaux, terre, l’air, la biodiversité) Baisse de l’emploi agricole Baisse du risque d’intoxication par les pesticides
Spécialisation Hausse des nuisances
Concentration Hausse des nuisances
OCM viande bovine Consolide les systèmes intensifs Hausse des nuisances
Réchauffement climatique
Baisse de l’emploi agricole Pollution des eaux souterraines destinées à la consommation
Spécialisation
Concentration
Consolide les systèmes les plus extensifs Préservation des paysages et de la biodiversité Développement économique et social des zones marginales
Maintien d’exploitations extensives en zones défavorisées
OCM lait Intensification Hausse des nuisances Baisse de l’emploi agricole Pollution des eaux souterraines destinées à la consommation
Diversification vers des productions intensives
Modèle d’exploitation moyenne (F) Développement des zones marginales
Aménagement du territoire

Ralentissement de la délocalisation de la production (F)
OCM Viandes ovine et caprine Intensification Nuisances très localisées Développement des zones marginales
Aménagement du territoire

Concentration
Maintien de la production en zones défavorisées Maintien d’avantages environnementaux
OCM porc Intensification Hausse des nuisances et des atteintes au bien-être animal Baisse de l’emploi agricole Résistance aux antibiotiques
Pollution des eaux souterraines destinées à la consommation

Concentration
Concentration régionale Hausse du poids économique dans les régions

Les aides des secteurs grandes cultures et viande bovine ont été mis en place selon un principe de compensation des pertes de revenu découlant de la baisse des prix institutionnels. Ce sont donc les productions qui avaient les plus hauts rendements qui ont reçu la compensation la plus élevée. Ce couplage/ciblage des aides au type de production a ainsi :

favorisé le développement de productions intensives auxquelles de nombreuses nuisances sont généralement associées (cultures irriguées, maïs ensilage, monoculture céréalière, viande bovine) au détriment de productions ou de combinaisons de production présentant des avantages écologiques (pâturages, certains oléagineux, systèmes mixtes production végétales/animales) ;
favorisé la spécialisation des exploitations dans ces productions les plus soutenues (développement des monocultures de blé, spécialisation des élevages, etc.).
Le ciblage des soutiens sur certaines productions extensives dans des zones marginales (élevage allaitant, laitier, ovin et caprin) a permis un certain maintien de ces productions et donc des importants avantages environnementaux et économiques joints.

Le couplage des aides aux facteurs de production (surface pour les grandes cultures et cheptel pour le secteur viande bovine) a favorisé une concentration des exploitations (réduction des effectifs et agrandissement simultané des exploitations), préjudiciable à l’emploi agricole.

Le mode de soutien s’appliquant au secteur porcin (direct et indirect) a conduit la production à se concentrer dans les zones présentant les meilleurs avantages comparatifs et à déserter les autres, et à se regrouper dans des élevages industriels de grande taille. Ces évolutions sont à l’origine de multiples pressions sur l’environnement, le bien-être animal et la santé publique.

Premier bilan de la conditionnalité des aides
L’accord de Berlin a introduit la possibilité pour les Etats membres de lier le versement des aides directes au respect de contraintes environnementales (éco-conditionnalité) et sociales (modulation), afin de mieux respecter les objectifs de multifonctionnalité. Le premier bilan montre un déséquilibre entre les deux formes de conditionnalités, puisque la sanction est plus importante en cas de non respect des normes environnementales (possibilité de supprimer totalement les aides directes). L’éco-conditionnalité est appliquée dans six Etats membres, et à l’étude dans cinq autres. En revanche, seuls deux d’entre eux (France et Royaume Uni) ont mis en œuvre la modulation, avec un principe d’application dans le Royaume Uni qui s’apparente plutôt à une forme de dégressivité des aides (prélèvement d’une fraction des aides uniforme sur toutes les exploitations). Plusieurs raisons peuvent expliquer le manque de succès de la modulation :

Les politiques agricoles favorisent en général plutôt la restructuration et la suppression des emplois que leur maintien ;
La mise en œuvre est relativement complexe ;
Certains Etats membres craignent l’apparition de distorsions de concurrence ;
L’obligation de cofinancement pour utiliser les fonds prélevés pose problème dans les pays fédéraux.
Pistes d’orientation pour plus de multifonctionnalité
Au vu de ces résultats, des propositions d’orientation pour une réforme de la PAC qui permette de répondre aux objectifs de multifonctionnalité peuvent être formulées. Certaines peuvent être décidées dès la revue à mi parcours.

Promouvoir des mesures sociales dans la PAC
Instaurer une redistribution sur un critère social : en permettant l’utilisation des fonds issus des conditionnalités pour une redistribution vers les petites exploitations. Il s’agit donc d’instaurer une aide au revenu, indépendante des moyens de production, et limitée par UTA. Cette aide viserait à maintenir et à conforter l’emploi agricole sur les petites exploitations, nécessaires au maintien d’un tissu rural vivant.
Clarifier la notion de modulation : afin de déterminer si elle n’est qu’un moyen accordé aux Etats membres pour transférer des moyens budgétaires du soutien de marché vers les mesures de développement rural, ou si elle répond à une conditionnalité sociale et à un souci de répartition plus équitable des soutiens publics à l’agriculture.
Accorder autant d’importance aux conditionnalités environnementales et sociales : afin de favoriser la participation du secteur agricole au développement durable. Il s’agit en particulier de rééquilibrer les sanctions entre les conditionnalités de versement des aides pour ne pas prioriser l’une plus que l’autre.
Conforter les mesures territoriales
Maintien des systèmes de gestion et de répartition des productions qui permettent de conserver un équilibre territorial, et introduction de cette notion dans les OCM qui en sont dépourvues.
Remettre en cause les méthodes intensives
Un certain nombre de moyens peuvent être utilisés conjointement pour cela :

Dans le secteur de l’élevage :
Promouvoir une désintensification des modes d’élevage : limitation des tailles d’ateliers d’élevage, respect des normes de bien-être animal, suppression des incitations à l’intensification (prime au maïs ensilage), limiter les seuils de chargement (en utilisant le chargement zootechnique réel) en imposant une limite maximale et minimale pour l’UE et en laissant la possibilité aux Etats membres de définir des seuils régionaux.
Assurer la qualité et la sécurité sanitaire des produits : interdiction de l’utilisation systématique des antibiotiques dans l’alimentation animale, interdiction des OGM dans l’alimentation animale, étiquetage pour informer le consommateur sur les modes d’élevage.
Promouvoir un élevage respectueux de l’environnement : inciter à la déconcentration géographique des productions, appliquer effectivement les réglementations environnementales.
Pour les cultures :
Respecter l’environnement et la biodiversité : application effective des réglementations environnementales, maintien ou réimplantation de haies.
Encourager la production d’oléoprotéagineux qui permet une amélioration des assolements.
Supprimer les incitations à l’intensification : instauration d’un rendement national unique pour le calcul des aides, pas de différenciation entre cultures sèches et cultures irriguées.
Rétablir un contrat entre l'agriculture et la société
Rendre obligatoire la double conditionnalité des aides : outre une justification de l’utilisation des fonds publics pour la société, cette mesure permettra de lever les craintes de certains Etats membres sur les éventuelles distorsions de concurrence.
Favoriser la production d’aliments de qualité : D’une part, il faut mettre en place des normes minimales pour tous les aliments et respecter le principe de précaution (interdiction des OGM, par exemple) et favoriser le respect des "bonnes pratiques agricoles" (réduction des utilisations de pesticides par exemple). D’autre part, la qualité doit être promue par des cahiers des charges, tout en évitant la multiplication des signes de qualité.
Informer le consommateur : transparence sur les modes de production et d’alimentation des animaux, mise en place d’une discrimination positive et négative des produits.
Les enjeux externes de la PAC
Quelles sont les influences de la PAC sur les marchés extérieurs ?
Le soutien versé par l’UE à son agriculture s’est traduit par une forte augmentation de la production, puis par l’apparition d’importants excédents de production, exportés sur les marchés tiers. Jusqu’à la réforme de 1992, les restitutions aux exportations, comblant la différence entre le prix mondial et le prix intérieur européen, ont permis de rendre compétitifs les produits européens sur les marchés extérieurs. Depuis, la baisse des prix institutionnels a fortement limité le recours aux restitutions, mais le versement des aides directes aux producteurs joue de fait le même rôle. Ces subventions directes ou indirectes aux exportations ont une triple conséquence vis-à-vis des marchés extérieurs. Elles participent au maintien des cours mondiaux à un niveau très bas, ce qui pénalise les autres pays exportateurs. Les opérations de déstockage contribuent à l’instabilité des marchés internationaux. Enfin, les produits européens vendus dans les pays tiers entrent en concurrence de façon déloyale avec les productions locales équivalentes.

L’agriculture européenne bénéficie aussi d’une protection aux frontières, qui s’est amoindrie depuis la mise en œuvre de l’accord agricole de l’OMC. De nombreux pays en développement réclament un meilleur accès au marché communautaire, source potentielle de devises. La question de l’accès se pose différemment en fonction des produits et des pays concernés. Tous les produits tropicaux entrent librement sur le territoire européen, à l’exception de ceux couverts par la PAC (sucre et banane). Depuis mars 2001, tous les produits agricoles en provenance des PMA rentrent librement sur le marché communautaire, à l’exception du riz, du sucre et de la banane, produits sur le territoire européen, et pour lesquels une phase transitoire est prévue jusqu’en 2006.

La question de l’accès au marché européen se pose de façon plus problématique pour les produits tempérés ou méditerranéens : ouvrir le marché communautaire met les produits européens en concurrence avec des produits issus de pays tiers, en général d’un niveau de prix inférieur.

Enfin, le problème de l’accès au marché communautaire ne se réduit pas aux droits de douane : à très court terme, la majeure partie des barrières seront non tarifaires, c’est-à-dire constituées de normes sanitaires et phytosanitaires difficiles à respecter pour de nombreux pays en développement.

La PAC, nœud des négociations commerciales
Les discussions pour la renégociation de l’Accord agricole de Marrakech, signé en 1994, ont repris depuis le 1er janvier 2000. L’UE se trouve dans une situation difficile, parce qu’adoptant une position ambiguë : elle met en avant la multifonctionnalité de l’agriculture pour justifier à la fois les soutiens publics et la protection européenne, tout en demandant de pouvoir continuer à subventionner ses exportations. L’UE se retrouve aujourd’hui assez isolée dans la négociation.

L’UE est engagée dans des négociations bilatérales avec des zones d’intégration régionale (Mercosur) ou le sera prochainement (avec les pays ACP suite à l’Accord de Cotonou, ou avec les pays tiers méditerranéens). Les pays du Mercosur souhaitent obtenir une plus grande ouverture du marché agricole communautaire. Si la plupart de leurs exportations entrent librement sur le marché européen, la difficulté réside dans l’accès des produits tempérés, dont les prix mercosulins sont très inférieurs aux prix communautaires. La question agricole sera aussi au cœur des futures négociations relatives aux Accords de partenariat économique entre l’UE et des zones régionales ACP. La signature d’accords de libre-échange posera la question de la concurrence exercée par les produits agricoles européens bénéficiant de soutiens publics sur les marchés locaux ACP.

La PAC, enjeu de l’élargissement
La croissance économique globale des PECO depuis dix ans n’a pas profité à leur propre production agricole. En revanche, les importations de produits alimentaires en provenance de l’UE ont augmenté, et la balance des échanges agroalimentaires s’est détériorée, montrant la faible compétitivité relative de ce secteur, par rapport à l’agriculture communautaire bénéficiant de soutiens publics. Pourtant, le secteur agricole et alimentaire des PECO profite de protections tarifaires plus importantes que celle de l’UE, qui seront abaissées après l’intégration. De plus, les normes de qualité sur leurs marchés intérieurs sont peu contraignantes jusqu’à l’intégration. La structure de l’agriculture dans les PECO se caractérise par une proportion importante de l’agriculture de semi-subsistance, qui prend en charge le chômage agricole caché, et absorbe le coût social de la transition depuis 1990.

L’adhésion, et donc la mise en concurrence de l’agriculture des PECO avec celle de l’Europe occidentale, risque de paupériser la paysannerie de semi subsistance et de l’exclure du secteur marchand, détruisant ce rôle de cohésion sociale. Il importe donc de prévoir une intégration lente, complète et progressive de l’agriculture des PECO dans la PAC, en protégeant la petite paysannerie.

Les conséquences des exportations européennes
Les effets des exportations européennes sur les pays en développement sont divers, en fonction des produits et des soutiens utilisés.

A long terme, les produits européens modifient les habitudes de consommations par effet de substitution, et orientent le prix des productions locales voisines. C’est le cas des céréales européennes vendues sur les marchés ouest africains.
Parce qu’ils sont fortement soutenus, les produits européens font une concurrence déloyale aux produits locaux, et fragilisent beaucoup les filières. L’exemple de la viande bovine européenne vendue sur les marchés côtiers de l’Afrique de l’Ouest est particulièrement significatif.
Il peut aussi y avoir, pour un produit donné, des phénomènes de concurrence et de complémentarité. Par exemple, si la poudre de lait subventionnée importée est utilisée par les multinationales dans les grandes villes pour être transformée, elle concurrence les produits locaux. Cependant, cette même poudre de lait permet aux petites laiteries artisanales locales de pallier aux ruptures d’approvisionnement en saison sèche, et leur est utile.
Les opérations ponctuelles de déstockage d’excédents, soit par vente à très bas prix, soit par l’aide alimentaire, sont particulièrement difficiles à supporter pour les producteurs locaux, qui ne sont protégés par aucun filet de sécurité des variations brutales des cours. Ainsi, les dons de viande de porc excédentaire à la Russie pendant la dernière crise porcine de l’UE ont fortement pénalisé les paysans polonais, traditionnels fournisseurs des marchés russes.
La pratique des subventions aux exportations participe à la dépréciation des cours mondiaux, d’autant plus forte que le poids de l’UE sur le marché est important. Par exemple, l’UE est le premier exportateur de produits laitiers (40 % du marché), et ses restitutions pèsent sur les cours mondiaux.
Les aides à la transformation de produits agricoles européens peuvent aussi conduire à la production d’excédents vendus à bas prix sur les marchés tiers (exemple du concentré de tomate au Sénégal).
Des produits non conformes aux normes européennes (rebut de calibrage de pommes de terre) ou aux modes de consommation (croupions et ailerons de volailles provenant de découpe) sont vendus sans aides mais à très bas prix sur les marchés des pays en développement, et viennent concurrencer les productions locales.
Principes pour une PAC coopérative
La PAC constitue un nœud dans les négociations, qu’elles soient multilatérales, bilatérales ou en matière d’élargissement. Pour aboutir, il ne convient pas de trancher, mais de dénouer, c’est-à-dire de déterminer où se situe le réel intérêt de l’agriculture européenne, de comprendre et d’accepter les objectifs des pays partenaires, afin que l’intérêt partagé d’échanges agricoles plus équitables prime sur les intérêts immédiats de tel ou tel secteur.

Gérer les exportations
Les exportations européennes à bas prix perturbent fortement les productions locales. Pour éviter cela, les mesures suivantes doivent être adoptées par l’UE :

Suppression des mécanismes de restitutions aux exportations
Régulation de l’offre : de façon à éviter les concurrences inégales sur les marchés des pays en développement.
Gestion des produits déclassés et des excédents ponctuels : pour éviter de les déverser sur les marchés tiers, y compris sous forme d’aide alimentaire.
Accès au marché européen
L’ouverture du marché européen aux produits agricoles en provenance des pays en développement doit se négocier dans un dialogue politique pour l’établissement d’accords de partenariat, en tenant compte :

Des risques de dépendance vis-à-vis des marchés tiers, engendrés par une spécialisation à l’exportation d’un ou deux produits primaires
Des bénéficiaires finaux du développement des exportations dans les pays du Sud : s’agit-il des multinationales, des latifundistes, ou de petits producteurs pauvres ?
Des régimes préférentiels déjà mis en place : la multiplication des initiatives en faveur de telle ou telle catégorie de pays (ACP, PMA), les accords de libre-échange mis en œuvre (UE-Mercosur), finissent par annuler l’éventuel effet positif d’un accès préférentiel au marché européen.
Promouvoir une coopération internationale dans le secteur agricole
La PAC doit participer à la politique de développement de l’UE, et non pas la contredire. Outre les deux points précédents, qui sont essentiels, qui portent sur les échanges, il convient aussi :

D’apporter un appui aux entreprises de transformation des pays en développement, notamment en supprimant les échelles tarifaires.
De réfléchir sur la place des firmes dans les échanges, qui ne sont pas directement soumises aux réglementations commerciales internationales, et délocalisent leur productions de façon à optimiser leurs profits.
D’apporter un appui aux pays en développement dans la mise aux normes sanitaires et phytosanitaires : participation à l’élaboration des normes, dotation en moyens matériels, renforcement des capacités humaines.
Prendre une position offensive dans les négociations commerciales de l’OMC
L’UE ne pourra faire accepter une politique agricole européenne forte pour soutenir une agriculture multifonctionnelle que si elle lève les ambiguités de sa position actuelle : défendre à la fois la protection de son agriculture et les subventions aux exportations. Une position offensive et non plus défensive lui permettra d’avoir une réelle alliance avec les pays en développement. Pour cela, deux étapes peuvent être proposées :

Revoir la position européenne à l’OMC en proposant la suppression des restitutions européennes aux exportations, et en posant la question de la gestion des excédents déversés sur le marché mondial ;
Etudier la boîte développement proposée par certains pays en développement, pour à partir de cette proposition, élaborer une position commune UE-pays en développement.
Ce document a été réalisé par Solagral à la demande de Danielle Auroi, membre du Parlement européen. Il a été rédigé par Anthony Aumand et Bénédicte Hermelin et a bénéficié des contributions de Jean-Pierre Rolland. Son contenu n’engage que ses auteurs. Ce travail a reçu le soutien de Friedrich Wilhelm Graefe Zu Baringdorf, membre du Parlement européen, et du groupe des Verts-ALE au Parlement européen.

Solagral, mars 2002

Anthony Aumand
Bénédicte Hermelin