ANALISI DELLA COMMISSIONE AGRICOLTURA SULLA RIFORMA DELLA POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA


Premessa

La riforma della PAC, che avviene in un momento particolarmente delicato degli equilibri mondiali, è fortemente influenzata dai due eventi caratterizzanti di questa fase: la guerra preventiva e la crisi economica. 

Infatti, la minaccia di guerra in Iraq, caparbiamente sostenuta dal governo USA nonostante il parere diverso della stragrande maggioranza degli abitanti del pianeta e persino della maggioranza dei governi, rischia di rendere ancora più precario quel "diritto al cibo" che, almeno a parole, sembrava invece essere sostenuto al Summit mondiale della FAO dall’insieme delle nazioni del pianeta. 

La situazione economica mondiale, in piena anche se non confessata recessione, rende già ora maggiormente precaria la sopravvivenza di fasce sempre più larghe di popolazione, rendendo visibile il duplice aspetto della precarietà: nei paesi poveri, l’insufficienza alimentare, in quelli ricchi, la perdita di sicurezza e di qualità degli alimenti consumati. 

Il rinnovo degli accordi commerciali del WTO sembra passare in secondo piano, diventando comunque oggetto di trattative poco trasparenti e fondate ancor più sul ricatto militare ed economico.

In questa situazione la felice decisione di allargare a breve l’Unione Europea a 10 paesi candidati – quasi tutti dell’ex-blocco dei paesi socialisti -, è un elemento di ricompattamento in un quadro internazionale fortemente disgregato, ma rischia di ottenere l’effetto opposto a quello auspicato, che era di offrire il benessere e la stabilità di cui hanno goduto sino ad ora i cittadini dell’Unione anche ai nuovi arrivati. Infatti, se non si risponderà alle aspettative riposte in tale decisione e gli interventi di politica europea deludessero le attese, l’aumento della precarietà e l’instabilità strutturale che hanno caratterizzato la fine del "socialismo reale" nei Paesi neo-aderenti contamineranno gli stessi paesi attualmente componenti dell’Unione che se ne ritenevano esenti. 

La riforma della politica agricola comunitaria cade in tali contingenze. Essa può essere uno strumento che, se bene usato, aiuterà a raggiungere la stabilità necessaria al complesso sforzo di una diversa integrazione europea. Viceversa, se male impostata, può accelerare la disgregazione sociale i cui sintomi sono già ampiamente evidenti.





I presupposti della PAC



La PAC è nata come elemento di stabilizzazione sociale e di garanzia alimentare per i Paesi che l’hanno creata. Al di là degli evidenti limiti mostrati nel tempo, nel complesso essa ha risposto a queste esigenze, allontanando dall’Unione lo spettro dell’insufficienza alimentare e delle sue conseguenze. Il fatto che la PAC sia stata un elemento cardine del Trattato di Roma firmato nel 1958, si è dimostrato un punto di forza in tutti i periodi di crisi susseguitisi da allora ad oggi. Pertanto va sottolineato con forza che la PAC non può essere abbandonata, ma, al contrario, la sua riforma dovrebbe vedere rafforzati quegli elementi giuridici che l’hanno resa strumento di oggettiva coesione tra i paesi comunitari. È necessaria non solo una riforma della politica agricola, in grado di renderla più adeguata alle necessità delle popolazioni dell’Unione, ma una sua collocazione esplicita nella carta costituzionale in corso di stesura, dandole il giusto ruolo all’interno delle politiche comunitarie, e soddisfacendo in tal modo la domanda dei cittadini che chiedono al comparto agricolo di non avere un ruolo meramente settoriale, ma di lavorare in rapporto e per conto dell’insieme della società. 





La proposta di riforma della PAC – aspetti generali -



Nel mese di luglio 2002 la Commissione ha prodotto un documento di revisione intermedia della PAC in cui, come è stato detto nello stesso comunicato stampa del Commissario, "la Commissione è del parere che sia necessario giustificare meglio la spesa pubblica destinata al settore agricolo, la quale oltre a sostenere il reddito degli agricoltori, deve avere una contropartita più vasta in termini di qualità degli alimenti, di tutela dell’ambiente e del benessere degli animali, di salvaguardia dei paesaggi e del patrimonio culturale o infine in termini di maggiore equilibrio e giustizia sociale". Con la riaffermazione degli obiettivi della politica agricola, sono stati proposti gli strumenti adeguati per perseguirli, cioè " 1) slegare completamente la produzione dagli aiuti diretti; 2) subordinare gli aiuti diretti al rispetto di norme ambientali, in materia di sicurezza alimentare, di benessere degli animali e di sicurezza sul lavoro; 3) aumentare considerevolmente gli stanziamenti comunitari a favore dello sviluppo rurale attraverso una modulazione degli aiuti diretti dalla quale saranno esentate le aziende di piccole dimensioni; 4) creare un nuovo regime di audit aziendale; 5) adottare nuove misure di sviluppo rurale intese a promuovere la produzione di qualità, la sicurezza alimentare, il benessere degli animali e a coprire i costi dell’audit aziendale." 

Per la politica di mercato la Commissione propone di: "1) portare a termine il processo di riforma dei cereali, in particolare operando l’ultima riduzione del 5% del prezzo d’intervento e attraverso un nuovo sistema di protezione delle frontiere; 2) ridurre il supplemento specifico per il grano duro e istituire un nuovo premio di qualità; 3) ridurre il prezzo d’intervento del riso, a fronte di una compensazione; 4) modificare infine i regimi per gli attuali foraggi essiccati, le colture proteiche e la frutta a guscio." Come si vede si tratta di elementi di grande impatto che rappresentano una vera e propria riforma, piuttosto che una "revisione intermedia della PAC", come l’ha definita la Commissione. A riguardo, va sottolineato che siamo già alla terza riforma nel corso di dieci anni, cosa che non depone a favore degli interventi fatti sino ad ora, tutti nel segno di una maggiore stabilità da dare al settore, e tutti invece forieri di nuove incertezze. Occorre opporsi ad un metodo di intervento di politica agraria che da dieci anni propone i sogni del mercato globale, di una ridistribuzione del reddito tra i diversi produttori, di un cibo meno caro e di qualità migliore e più controllata, mentre di fatto aggrava le disparità tra i produttori, lascia che aumentino senza controllo i prezzi al consumo e causa catastrofi come quella della "mucca pazza", mentre per la maggior parte dei produttori restano sulla carta i vantaggi derivati dal mercato globale.

Si deve chiedere una riforma che chiuda la fase delle incertezze, tanto più che essa si rivolge di fatto ad un ambito di 25 Paesi dell’Unione. Sarebbe socialmente deleterio trovare un aggiustamento che riguardi gli agricoltori degli attuali quindici paesi e poi regolarsi con pesi e misure diverse con i paesi di nuova adesione. Infatti, è opportuno che le regole generali siano tali anche per i paesi di nuova adesione, al di là dei tempi e dei modi con cui si realizzeranno caso per caso gli adattamenti tecnici. Nessuno può nascondere il fatto che le minori garanzie ed i minori sussidi proposti per i nuovi agricoltori comunitari preludano ad una perdita di sicurezza futura per tutti gli altri. 

Ma la Commissione con la sua proposta centra alcuni problemi chiave dell’agricoltura e coglie le sensibilità della società sui temi dell’ecologia e della tutela dei consumatori. Questo atteggiamento più attento è dovuto alla mole di analisi, indagini e sondaggi effettuate dalla Commissione Europea. Forti dell’esperienza negativa sulla "mucca pazza" e delle critiche di "eccesso di burocrazia", le strutture della Commissione hanno voluto evitare di proporre qualcosa che non recepisse, almeno formalmente, le istanze della società. 

Pertanto le critiche al documento devono considerare positivamente l’apertura alle richieste della società, anche essa non implica meccanicamente né il riconoscimento di un ruolo delle strutture sociali (comitati, associazioni, ecc.) nella formulazione e gestione della PAC, né tantomeno che la proposta di revisione si trasformi effettivamente in diversi orientamenti alla fine del processo di discussione. 

Se questi sono gli elementi positivi, l’assetto complessivo risulta deludente e per certi versi pericoloso, tale da dover esprimere una valutazione complessivamente negativa. Si tratta di una riforma nel solco del liberismo che ha caratterizzato il decennio trascorso, e che, nel tentativo di porre rimedio ai guasti ed alle incertezze causate dalle aperture dei mercati, si affida ad essi.

Infatti, l’intento di dare l’aiuto direttamente all’azienda per non condizionare più le scelte degli agricoltori attraverso gli aiuti per singola produzione, formalmente rende i produttori più "liberi" di scegliere di produrre ciò che vogliono, ma nella sostanza li depone nelle mani dei padroni del mercato (che non sono certo gli stessi produttori); tanto meno di questa scelta si avvantaggiano i consumatori, i quali non hanno nessuno strumento di controllo sul mercato stesso. 





Gli obbiettivi della riforma – luci ed ombre -



La Commissione pone in evidenza i dieci obiettivi della revisione intermedia:

concentrare il compenso sulla ricompensa data agli agricoltori in cambio di servizi che essi rendono a favore dell’ambiente, della qualità, della sicurezza alimentare e del benessere animale; 
aumentare gli stanziamenti per una produzione maggiormente orientata al mercato; 
continuare a sostenere il reddito agricolo e la sua stabilità; 
non sobbarcare di pratiche eccessive gli agricoltori; 
garantire ai produttori gli sbocchi di mercato in espansione; 
concentrare l’attività sui prodotti e sui servizi che i consumatori chiedono; 
integrare pienamente nella PAC qualità, sicurezza alimentare e benessere animale; 
migliorare il rispetto delle norme ambientali, riducendo gli incentivi che hanno effetti negativi sull’ambiente; 
sostenere i sistemi agricoli tradizionali; 
avere una posizione agricola d’avanguardia nei negoziati internazionali, con politica agricola moderna, che sviluppi il commercio e le relazioni con i paesi in per i paesi in via di sviluppo. 
Sono obiettivi tanto generici da essere in parte condivisibili (salvo verificare le modalità di realizzazione); resta la chiara impostazione liberista (non condivisibile), resa esplicita nei punti 2, 3, 10.

Al contrario, non vi è una parola chiara ed esplicita sulla tutela del mercato interno comunitario, cioè sulle politiche che impediscano crisi produttive e fluttuazioni ad ogni movimento di prezzo o variazione di "umori" in sede internazionale; eppure è ciò che preme ai cittadini europei.

È necessario ripristinare un sistema di stabilizzazione dei mercati interni in forma nuova ed adeguata alla nuova struttura dell’Unione a 25 membri, tale da impedire il fenomeno più importante verificatosi nell’ultimo decennio: quello di una depressione costante dei mercati a seguito di caduta della qualità igienico sanitaria o merceologica di taluni prodotti e della incapacità da parte delle istituzioni di reazione efficace e controllo delle merci.

Tutelare il mercato interno non vuol dire riproporre barriere alle frontiere simili a quelle utilizzate dalla precedente PAC, ma impedire che l’apertura al consumo di prodotti di ogni provenienza sia caratterizzata dalla impossibilità di comprendere la natura e l’origine dei prodotti stessi e di verificarne prezzi e quantità. Per quanto distorsiva e più costosa, la PAC prima della riforma Mac Sharry consentiva una migliore stabilizzazione del mercato comunitario (rispetto ai prezzi, come alla qualità dei prodotti) ed aveva a disposizione degli strumenti che con la liberalizzazione dei mercati sono stati aboliti e non sostituiti da altri. 



La riforma è troppo sbilanciata verso il sostegno e/o la tutela della competitività internazionale. In tal modo non si porrà fine al sostegno alle esportazioni che causa tanti danni politici alla UE e collassa economicamente sia i produttori interni "meno competitivi" che i paesi terzi.



Solo all’interno dei sistemi di modulazione degli aiuti viene preso in considerazione il fattore lavoro, che invece è uno dei punti fondamentali dello sviluppo in senso qualitativo delle produzioni. Le precedenti riforme lo avevano di fatto escluso dalla centralità dell’intervento della PAC, penalizzando le aziende familiari, quelle che producevano in zone marginali ed impervie e persino quelle per cui diventava uno strumento di miglioramento della qualità. Esso non solo permette di migliorare la qualità, ma stabilizza le imprese sul territorio, le rende più flessibili agli orientamenti del mercato ed alla riconversione multifunzionale e di sostenibilità dell’ambiente.



La riforma sottintende un ulteriore processo di razionalizzazione delle campagne, cioè di espulsione di produttori e di abbandono delle aree marginali. Infatti, nonostante la maggiore attenzione prestata ai temi dello sviluppo rurale, non si vede come si possa dare ancora fiducia alla mano salvifica del mercato, dopo tante amare esperienze e soprattutto in questa fase. Rendere le aziende agricole sempre più competitive per i mercati internazionali, significa affidarsi a canali di finanziamento e commercializzazione che passano attraverso le mani delle multinazionali, i cui attuali interessi sono puntati a salvaguardare un profitto messo in discussione dalla recessione mondiale. È probabile che le imprese agricole europee saranno in parte bruciate sull’altare della salvezza del libero mercato, e con questo atto si abbasserà ulteriormente la qualità ed il livello di alimentazione dei consumatori del continente. In realtà si dovrebbe fare l’esatto contrario di quello che si prevede, cioè preoccuparsi di ridare un ambito di garanzia non solo europeo, ma anche internazionale alle transazioni di prodotti alimentari, instaurando dei sistemi di stabilizzazione dei prezzi e di incentivi al miglioramento della qualità. Soprattutto si tratta di creare un "nocciolo duro" di prodotti di base per la sopravvivenza della specie umana nel mondo da sottrarre al sistema di profitto e, quindi, a quello delle relazioni commerciali del WTO; se è comprensibilmente difficile da realizzare, è un obiettivo strategico che può essere raggiunto attraverso la valorizzazione del concetto di sovranità alimentare, recentemente messo in evidenza dalla assise FAO a Roma.



La riforma della PAC non utilizza come base delle relazioni internazionali la valorizzazione del concetto di sovranità alimentare, mentre esso sarebbe un effettivo aggancio per la difesa del principio di precauzione, la cui base costituzionale viene fortemente messa in discussione in sede internazionale dagli USA.



La riforma intende offrire più sostegno agli agricoltori, ma nel frattempo ne riduce i finanziamenti complessivi. Occorre essere molto chiari: in un mondo in cui il mercato è al centro degli interessi, togliere i finanziamenti alle politiche di mercato in campo agricolo vuol dire, nei fatti, mettere in secondo piano l’agricoltura, anche se a parole si professa il contrario. Nessuna politica strutturale, per quanto sostenuta, è in grado nell’attuale contesto di surrogare le politiche di mercato. Se non è opportuno finanziare come avviene ora il settore agricolo, le modulazioni sono un opportuno correttivo, ma la riduzione del bilancio agricolo vanifica gli sforzi in tal senso; e se non è opportuno finanziare la produzione, è invece necessario mettere i consumatori in grado di scegliere non solo informandoli sui diversi prodotti ma spiegando loro chiaramente quali sono gli interessi e le priorità che la collettività ha nei consumi, ed indirizzando gli stessi. Oggi questo avviene - in modo molto contraddittorio – nel caso del tabacco, mentre sarebbe il caso di chiarire accanto alle produzioni sostenibili, quali consumi sono sostenibili in campo agroalimentare e come rendere accessibili a tutti prodotti di qualità



Non si dice come si intende lavorare per sostituire i finanziamenti alle politiche di mercato con quelli strutturali . I finanziamenti per lo sviluppo agricolo, anche se potenziati, sono più lenti e meno efficaci nell’immediato di quelli per le politiche di mercato; se si riducono i prezzi agricoli d’intervento e si riduce – di fatto - il contributo al reddito, con quali strumenti nel breve periodo si sosterrà l’azienda agricola in caso di crisi di mercato? 





Alcune indicazioni 



Non sono state ancora prodotte le proposte di regolamento in modo da comprendere l’articolazione della riforma stessa, per cui sarà necessario un ulteriore approfondimento quando assieme alle proposte saranno più esplicite le posizioni dei governi oltre a quelle delle forze sociali. 

Ma sin da ora è evidente che la riforma modificherà più delle precedenti i rapporti di forza in campo agricolo. Inoltre, l’arrivo nella Unione dei paesi con agricolture continentali, cioè con produzioni sbilanciate verso alcuni cereali e le produzioni zootecniche, renderà ancor più difficile il discorso sulle produzioni mediterranee. Infine, per la prima volta i paesi che compongono l’Unione si confronteranno con prospettive di sviluppo e conseguentemente con dinamiche opposte tra i diversi stati (da un lato paesi con una terziarizzazione spinta ed una agricoltura con basso tasso di occupazione e bassa incidenza sul PIL, dall’altro paesi in corso di trasformazione, con alto tasso di lavoro agricolo e di incidenza sul PIL): la sfida vera della futura PAC sarà quella di offrire sostegno e prospettive percorribili ad entrambe le esigenze.

Nello specifico della situazione italiana – ma anche gli altri stati si confrontano con lo stesso ordine di problemi -, vi è una riforma costituzionale che elegge le Regioni a sede dell’elaborazione e della gestione della politica agricola. Siamo naturalmente lontani dall’avere approntato strumenti efficaci e soprattutto da avere una armonizzazione amministrativa quanto mai necessaria quando si tratta, come nel caso della riforma, di rinnovare completamente alcune modalità d’intervento.

Si possono offrire alcune brevi indicazioni del caso.

Non si può accettare la riduzione del finanziamento complessivo della PAC; in fase di riforma tutti gli agricoltori, compresi quelli dei paesi di prossima adesione, devono essere messi in eguali condizioni. 
Non si possono applicare principi diversi tra agricoltori di paesi diversi all’interno di un processo di unificazione ed ampliamento dell’Unione Europea. 
La tutela dei consumatori e la conservazione dell’ambiente di produzione devono diventare la priorità di ogni ulteriore intervento agricolo, attraverso strumenti di tutela economica e qualitativa che, pur non mettendo in discussione l’apertura dei mercati, non privilegino le posizioni dominanti e gli aspetti finanziari. 
La qualità delle produzioni, e con essa la tutela delle produzioni locali, è il necessario strumento per attuare una riforma che applichi il principio di precauzione e con esso quello di sovranità alimentare. 
La sovranità alimentare e gli strumenti per ottenerla devono diventare le basi per le relazioni esterne della UE, in modo da sviluppare un commercio dei prodotti agricoli che non colonizzi i paesi terzi e contemporaneamente non soffochi i piccoli produttori comunitari. 
Il lavoro e la valorizzazione del suo impiego per migliorare la qualità dell’ambiente e delle produzioni, deve diventare la base per la riforma stessa. Esso è il terreno di convergenza possibile per una riforma unitaria tra i paesi di vecchia e di nuova adesione. 
L’intervento delle Regioni (italiane nello specifico) può essere un elemento chiave per la semplificazione e la burocratizzazione anche se, in una fase di recessione economica ma di competizione spinta delle imprese, i meccanismi di buon governo possono paradossalmente penalizzare chi li applica; occorre trovare dei sistemi di compensazione e tutela tali da salvaguardare e valorizzare i sistemi regionali più armonici ed efficienti. 
La valorizzazione delle produzioni mediterranee e l’incremento delle relazioni tra gli stati nell’area deve servire a riportare al centro delle scelte politiche la vocazione produttiva dell’Italia, in modo da controbilanciare la futura struttura dell’agricoltura dell’Unione, a vocazione decisamente zootecnica e per le produzioni di tipo continentale. 
Consentire l’accesso ai prodotti di qualità ai soggetti deboli grazie a interventi pubblici sul mercato e sulla distribuzione (sul modello dei vecchi enti comunali di consumo.

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